Выживать, вопреки ситуации

В отраслевой комитет Госдумы РФ Виктор Егорович целенаправленно пришел в 2003 году — потому что по этому направлению проблем было немало, и для их решения имелся необходимый опыт. В свое время депутат Кузнецов много работал с сельскими районами — по партийной линии за ним были закреплены Купинский, Куйбышевский, Ордынский районы Новосибирской области. Огромный опыт накоплен и за годы законотворческой деятельности в Новосибирском областном Совете депутатов первого и второго созывов, где Виктор Егорович занимался вопросами местного самоуправления, избирательного права, судебной власти и другими. На этот период, как комментирует наш сегодняшний собеседник, федеральное законодательство было практически разрушено и не успевало за восстановлением системы государственного управления.

— Тогда перед нами только стояла проблема построения системы местного самоуправления, принимался закон о втором — районном — уровне областной власти — территориальных органах, а местное самоуправление было отдано на уровень городов, сел. Соответственно, была построена и бюджетная система. По мере формирования федерального законодательства, конечно, приходилось «отбиваться» от законодательных несовершенств, но система работала. Сегодня на поселенческий принцип возвращается вся страна, и срок для этих процессов продлен до января 2009 года. Уже больше половины субъектов РФ работает по этой системе, но многим из них приходится заново восстанавливать управление, и данный путь, конечно, не обходится без ошибок. При этом количество сельсоветов порой сокращается раза в три, по-новому нарезаются границы территорий, вопреки изначально сложившемуся развитию. При этом, сидя в одном поселении, руководители ничего не могут сделать в другом, потому что элементарно нет дорожной инфраструктуры, и в итоге население дальних сел оказывается отрезанным от остального мира.

— Как сегодня, когда решение вопросов построения местного самоуправления стало реальностью для многих субъектов РФ, в комитете проходит работа над законом о местном самоуправлении?

— Для членов нашего комитета законодательная деятельность — не игра в политику, нам важно встречаться с людьми, разговаривать, выяснять истинное положение дел, которое, кстати, почти не расходится с нашим видением несовершенств закона о местном самоуправлении.

В первый год после принятия закона была странная ситуация, когда нам не давали даже прикасаться к его нормам. Между тем закон не учитывал многих особенностей российских территорий, к примеру, в Дагестане в своем первоначальном виде он вызвал национальный конфликт. Особенность этой республики — отгонное скотоводство и насыщенность ее территорий жителями около 100 разных национальностей, за которыми уже веками закреплены определенные выпаса. Получилось, что одни народности живут в горах, другие у подножий, а особенности выпаса скота предполагают его постоянное перемещение — по смежным территориям. Итогом стала борьба за «нашу землю», конфликты.

Эта и многие другие ситуации показывают, что закон о местном самоуправлении обречен на бесконечную корректировку. Нельзя написать даже самый большой документ так, чтобы он учитывал интересы сразу всей России для решения всех проблем на местах. Поэтому закон должен в первую очередь соответствовать своему названию — «Об общих принципах местного самоуправления». Сегодня он предполагает, что регионы могут регулировать своими нормативными актами только те нормы закона, которые спускаются с федерального уровня. Необходимо доработать закон, довести его до местных условий, и это должно быть правом субъектов РФ.

— То есть в законе должны быть учтены особенности каждого субъекта РФ. Как происходит и происходит ли вообще сегодня корректировка закона в связи с этим?

— Сейчас главная необходимость для всех субъектов— донастройка системы управления у себя на территориях, и она заставляет российские регионы выходить на федеральный уровень с бесконечным количеством законодательных инициатив. Так регионы пытаются привнести свои особенности в закон. Когда рассматриваешь ситуацию какого-то отдельного субъекта, понимаешь, что его предложения справедливы. Однако, с одной стороны, перенести каждую конкретную ситуацию на всю страну невозможно, а с другой — получается, что не решаются частные проблемы.

Основные предлагающиеся сегодня поправки касаются полномочий субъектов РФ по отраслям. Раньше для разрешения этих сложностей работали министерства, были специальные финансовые потоки. Сегодня полномочия по многим сферам брошены в частный бизнес, либо — что касается социальной инфраструктуры и сельского хозяйства — отданы регионам. При этом многие нормы оказываются непонятными, нечетко прописанными, когда не регламентируется прямая обязанность исполнения, а муниципалитетам даются весьма расплывчатые формулировки типа «оказывать содействие развитию торговли». Исполнение таких полномочий трактоваться может тоже двояко, к примеру, глава муниципального образования при необходимости ставит сельский рынок, а, оказывается, он не имеет права делать это — только содействовать.

— Как с ситуацией справляется сегодня Новосибирская область? Есть ли какие-то особенности у нашего региона?

— Мы оказались пионерами, потому что поселенческая модель работала у нас уже давно. Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления и соответствующая перестройка бюджетной системы наконец-то позволили делать определенные шаги в наполнении управления финансовыми возможностями. Но у нового закона появилось два уровня местного самоуправления — районный и сельский, причем приоритет в полномочиях, принятии решений отдан поселениям. По схеме взаимоотношений «область — район — поселение» построено управление во всех отраслях — здравоохранении, образовании и так далее. При новых подходах традиционная схема управления «область — район — поселение» разбивается, и начинаются проблемы. И теперь во многом эффективность управления зависит от субъективных факторов — от личности главы района, депутатов, глав поселений и от внутренних взаимоотношений уровней власти в районе. Там, где люди понимают, что район должен обладать определенными полномочиями, чтобы оперативно решать жизненно важные вопросы, и есть взаимопонимание, что-то наладить удается.

В этом смысле мы многое потеряли — утрачена четкая вертикаль управления. Другой разговор, если бы у нас поселенческий уровень был настолько самостоятельным, что имел бы серьезную экономическую основу, — в этом случае району можно было бы переложить все основные полномочия на сельские муниципалитеты. Но в России только два процента муниципальных образований — это, как правило, крупные города — в состоянии сами вести нормальную работу по закону о местном самоуправлении и исполнять переданные на их уровень полномочия — и то не все. У сельских муниципалитетов таких возможностей нет.

В результате люди живут не по тому, как написано в законе, а по тому, как подсказывает действительность. Зачастую на местах приходится доказывать свои права на решение той или иной проблемы, доказывать — выдуманная она или нет. Чаще всего сложности, конечно, не выдуманные, а насущные, но по букве закона они могут быть не включены в полномочия муниципального уровня.

— Вопрос бюджетного наполнения — во многом вопрос налоговой базы поселений...

— Еще в первый год после принятия закона мы пытались вносить предложения в Бюджетный кодекс РФ о закреплении за местным самоуправлением части налогов на добавленную стоимость (НДС) и части налогов на прибыль. Были споры по распределению транспортного налога — предлагалось отдать его на уровень районов и поселений. Поскольку в этом случае по числу единиц транспорта в нашем регионе Новосибирск собирал бы все деньги, данный налог был отдан на уровень субъекта РФ, чтобы там принимались решения по его использованию, концентрации средств и последовательному преодолению дорожно-транспортных проблем.

Что касается НДС и налога на прибыль, Правительство РФ просто отказалось закреплять их за местным уровнем. Рассуждения при этом кажутся довольно странными. На одних из слушаний представители Министерства регионального развития РФ и Министерства финансов РФ отчитывались о проведении реформы местного самоуправления, и в представленных материалах содержалась информация о том, что доходы российских муниципальных образований ежегодно растут примерно на 20 процентов. Большего невежества трудно было ожидать, потому что выводить средние показатели консолидированных бюджетов, сравнивая города-миллионники и сельские поселения, в корне неправильно. По большому счету именно города-миллионники, где сегодня работает в основном огромный торговый капитал, собирают половину всех федеральных налогов.

Сейчас есть много предложений о том, чтобы отдать администрирование налогов непосредственно муниципальным образованиям. Честно сказать, при этом большинство проблем в сельских поселениях не снимается. Если в Новосибирске и других крупных городах можно найти способ увеличить налоговую базу, к примеру, выведением из тени сектора отделочных работ, который занимает весомую долю стоимости строительства в целом, то на селе подобного потенциала нет. При наличии работающих сельскохозяйственных производств руководителю хозяйства и главе муниципалитета еще нужно найти общий язык для нормального взаимодействия. Где этот барьер преодолевается, там многими вопросами жизни села занимаются непосредственно руководители градообразующих хозяйств, беря на себя заботу об отоплении, уборке дорог и так далее. Понимание эффективности таких схем постепенно приходит, и, надо сказать, тут тоже многое зависит от личности управленца местного уровня. Так что в целом находить схемы выживания можно, даже вопреки сложившейся ситуации.

— На ваш взгляд, каковы дальнейшие перспективы закона об общих принципах местного самоуправления?

— Пока реформа местного самоуправления проходит у нас без рубля, необходимо выделение целевых средств на ее реализацию. Количество прописанных в законе полномочий для сельских муниципалитетов — порядка 80, а их финансового подкрепления нет. Кроме того, внесение дальнейших изменений в Закон «Об общих принципах местного самоуправления» (а только в этом году будет принято порядка 300 поправок к нему) без предоставления права законодательного регулирования норм закона субъектами РФ неперспективно. Для нашей большой страны с многообразной муниципальной действительностью существующий документ неудобен.