«Трехлетка» как время решения риторических вопросов

Поэтому очередным этапом работы одного из основных участников бюджетного процесса — комитета Новосибирского областного Совета депутатов по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности — стало выездное заседание, прошедшее в Здвинском районе Новосибирской области.

Чтобы не было густо и пусто
Председатель бюджетного комитета облсовета Виктор Осин начал заседание с постановки на сегодня почти риторического вопроса. Депутаты-бюджетники вот уже несколько лет — практически еще с пионерского старта нашей области в реализации федерального законодательства о местном самоуправлении и с начала работы над методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов, побуждают районы высказывать не только свои вопросы, но и предложения по бюджетному процессу. И прежде всего на заседании в Здвинске Виктор Осин призывал представителей районов (собрание получилось кустовым — на него приехали представители из семи районов области) к концептуальному разговору с прорисовкой общих, типичных для современных муниципалитетов проблем.

Пока, по словам Виктора Константиновича, только Убинский район отреагировал на просьбу не только критиковать методику, но и предлагать коррективы. С этим согласился начальник департамента финансов и налоговой политики Новосибирской области Леонид Горнин, отметивший, что убинцы впервые за два года воплотили интересные предложения по методике в конкретном обдуманном документе. Напомним, что сегодняшняя методика учитывает численность жителей, площадь муниципального жилого фонда, площадь нежилых помещений бюджетной сферы, себестоимость содержания одного квадратного метра жилой площади, удаленность от районного центра и численность работников бюджетной сферы без аппарата управления. Основное новаторство, предложенное убинцами, — учитывать при распределении средств общий жилой фонд муниципальных образований.

«Если, к примеру, муниципальный жилой фонд занимает половину улицы, это не означает, что населению не нужны коммуникации на протяжении всей улицы», — говорит председатель Совета депутатов Убинского района Виктор Архипов.

Пока же, как выразился Виктор Архипов, получается, что где-то густо, а где-то — пусто. Здесь сразу необходимо оговориться: при любой попытке сравнения районов по объемам дотаций в ближайшие годы нужно помнить о том, что в сравнении с первичными показателями все районы в последующие годы оказываются в плюсе. Тем не менее неравенство между муниципалитетами заметно: в одном сегодня работа может кипеть — и клуб ремонтироваться, и дорога щебениться, а в другом — еле хватать денег на самое-самое необходимое. Председатель Совета депутатов Краснозерского района Владимир Кривошей подтвердил ситуацию: в их районе максимальные сельские бюджеты муниципальных образований — до 3 — 4 миллионов рублей, в Здвинском районе муниципальные бюджеты могут достигать 14 — 16 миллионов рублей.

Леонид Горнин согласился, что распределение дотаций с учетом только муниципального жилого фонда, даже являясь законодательно верным, не дает равенства бюджетов. Конечно, по закону собственник жилья должен сам содержать прилегающую территорию. Но водообеспечение, канализование, освещение, благоустройство не могут осуществляться без участия органов местного самоуправления. Поэтому руководитель областного финуправления поддержал идею о том, что необходимо учитывать общий жилой фонд. Проблема, по его словам, заключается здесь в том, что данного показателя нет ни в одной официальной отчетности.

«Безусловно, средства нужно распределять не только на муниципальный, неприватизированный жилой фонд. Однако более правильный экономически показатель общего жилого фонда на сегодняшний день отсутствует», — говорит Леонид Горнин.

Притом, что новое предложение по учету общего жилого фонда выглядит вполне закономерным и обоснованным, оно не снимет всех проблем методики распределения средств. Даже самые выверенные социально-экономические показатели дают точность расчетов только при условии предоставления достоверной и качественной информации. Сегодня отсутствие в муниципальных образованиях паспортов с достоверно подтвержденными показателями — это констатация факта. И это, как отмечает Леонид Горнин, проблема всей России; только один субъект РФ на сегодня имеет паспорта всех муниципальных образований — это Татарстан.

«До настоящего времени при распределении средств по методике мы полагались на достоверность показателей в документах за подписью глав муниципалитетов. Однако в силу разных, в том числе вполне объективных, причин из 150 муниципальных поселений области 80 представляют недостоверную информацию», — говорит Леонид Горнин.

Областные финансисты предлагают две принципиальные новации по дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Во-первых, фонд финансовой поддержки муниципальных бюджетов области проиндексирован в сторону увеличения — в соответствии с индексом роста потребительских цен. Если в законе о бюджете Новосибирской области на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов на 2009 год этот индекс был утвержден в размере 8,5 процента, то в новом трехлетнем бюджете он утвержден в размере 19,5 процента. Во-вторых, теперь органам местного самоуправления по дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности закладывается средний показатель, который складывался по территории. В два предыдущих года при темпах роста собственных доходов муниципальных образований в текущем периоде выше среднего в следующем году дотация становилась меньше.

«Органы местного самоуправления с высокими темпами роста собственных доходов не должны страдать», — прокомментировал это решение Леонид Горнин.

Равнение — на собственные доходы
Попытка уравнять финансовые возможности районов была бы однобокой без побуждения не только получать, но и зарабатывать собственные средства. На примере бюджета Здвинского района можно говорить о характерной для большинства районов области ситуации.

За 8 месяцев 2008 года бюджет района исполняется достаточно точно, что, по словам Леонида Горнина, «является очень хорошим показателем перспективы 100-процентного исполнения по году в целом». В определенной мере куда менее перспективным выглядит состав Здвинского бюджета — более чем на 94 процента он состоит из дотаций, субсидий, субвенций и других видов безвозмездных поступлений. Но и столь незначительная часть собственных доходов района, основу которых составляют налог на доходы физических лиц (НДФЛ), единый налог на вмененный доход и земельный налог, в целом собирается очень тяжело.

Сумма дотаций муниципальным образованиям Здвинского района, начиная с 2007 года, значительно возросла. Тенденция уменьшения дотационности и увеличения темпов роста собственных доходов с 2006 года отмечается только по районному центру, так как в связи с уточнением исходных показателей муниципальными поселениями области изменилось его местоположение в общей методике. Леонид Горнин отмечает, что ориентация значительной части муниципальных образований на неналоговые доходы в ближайший период сохранится.

Депутаты бюджетного комитета облсовета не устают повторять: переход с дотаций на собственные доходы с НДФЛ повышает бюджетный потенциал муниципальных образований, и даже идут на продление срока принятия муниципалитетами решений по замене дотаций собственной налоговой базой чуть ли не до второго чтения бюджета области на 2009 — 2011 годы. Но пока на замену дотаций налоговыми доходами пошли далеко не все муниципалитеты области — в 2007 году их было 22, в 2008 прибавилось всего лишь еще 3 муниципалитета.

«Ниже 14 — 15 процентов роста по НДФЛ нет ни у одного муниципального образования в области, поэтому зачастую непонятно, почему муниципалитеты не отказываются от дотаций. Наверное, главам муниципальных поселений невыгодно участвовать в экономических процессах, вникать в проблемы своих предприятий — основных налогоплательщиков, но при этом просто получать дотацию из областного бюджета», — говорит Леонид Горнин.

Эту тенденцию подтверждает ситуация в Здвинском районе. По словам начальника управления финансов и налоговой политики Здвинского района Надежды Анисимовой, в настоящее время ни одно муниципальное образование района не проявило заинтересованности в снижении собственного уровня дотационности посредством замены дотации на дополнительный норматив отчислений от НДФЛ.

«Это связано с такими факторами, как очень низкий удельный вес собственных доходов в общем объеме доходов МО (кроме райцентра). Второй фактор — высокий темп роста НДФЛ на 2009 год по сравнению с оценкой 2008 года. Еще один немаловажный фактор — высокая зависимость населения муниципальных поселений от единственного сельхозпредприятия, которое составляет экономическую основу поселения. Данная зависимость сдерживает органы местного самоуправления занимать активные позиции по мобилизации доходов», — сказала Надежда Анисимова.

Консолидация: развитие или «отрыв денег у народа»?
Впервые в законе о бюджете на 2009 год появились средства для тех расходов муниципалитетов, которые носят инвестиционный характер. В 2009 году это по области 1 миллиард 600 миллионов рублей, в 2010 году по области это будет уже 3 миллиарда 600 миллионов рублей. Эти средства, имеющие исключительно инвестиционный характер и распределенные по каждому муниципальному образованию районов, органы местного самоуправления могут тратить только на развитие — капитальные ремонты, строительство социальных объектов и так далее. Таким образом, капитальные расходы муниципалитетов не будут определяться только с Красного проспекта, 18 — из областной администрации. Эти расходы с 2009 года будут определяться на местах, самими муниципальными образованиями.

Леонид Горнин отметил, что многие главы выходят с инициативой консолидировать эти средства на районном уровне для того, чтобы, как говорится, «не размазывать масло тонким слоем по хлебу», а сконцентрировать средства и строить масштабные объекты. Судя по тому, что, к примеру, для Здвинского района предполагается выделение в 2009 году в размере 37 миллионов рублей, а в 2010 году — 56 миллионов рублей, эти инвестиционные средства действительно могут дать мощный импульс дальнейшего развития.

Предложения по формированию трехлетнего бюджета от Здвинского района включают направление централизации средств. Специалисты Здвинского района в 2008 году впервые попробовали консолидировать часть средств муниципальных поселений — эти деньги пошли на финансирование проводившихся в районе летом этого года 30-х областных летних спортивных игр. Здвинские финансисты уверены: такая консолидация средств на районном уровне будет эффективна, будь то необходимо для решения вопросов районного центра или проблем межмуниципального характера. При этом район, по уверению Надежды Анисимовой, ни в коем случае не планирует бюджеты муниципальных образований, а только осуществляет методическую помощь.

Депутат Владимир Ярохно уверен: нельзя централизовать средства, так как они должны быть ближе к народу.

«Прибегая к авторитету Солженицына, напомню его мысль о том, что нельзя сегодня отрывать деньги от первой власти, которая у народа. Другое дело, что сегодня вообще непонятно, как сформировать наши муниципальные образования. Нужно посмотреть, какие функции должно выполнять муниципальное образование и под них собрать деревни, а не наоборот — сначала разделить деревни, а потом пытаться «втиснуть» туда все функции сразу», — говорит Владимир Ярохно.

Как отметил заместитель председателя комитета по бюджету Сергей Канунников, централизовать средства по 131-му закону можно и нужно, если есть необходимость решения межпоселенческих задач. Это может быть, к примеру, необходимость строительства дороги, соединяющей несколько поселений.

Депутаты бюджетного комитета Новосибирского облсовета еще раз обратились к главам и председателям Советов депутатов всех уровней, всех районов области с просьбой пояснить, какие причины мешают им перейти от налогов к нормативам. Виктор Осин подчеркнул: чем больше будет предложений от районов, тем большая помощь будет оказана в корректировке методики распределения средств и бюджетному процессу области в целом.