«Общественное участие в бюджетном процессе»
- такова была тема семинара, прошедшего 5-6 марта в рамках проекта «Прозрачный город». Он проводился совместно с Санкт-Петербургским центром «Стратегия». Ведущими семинара были кандидат политологических наук Татьяна Виноградова и кандидаты экономических наук Вера Бескровная (Центр «Стратегия») и Владимир Клисторин (ИЭиОПП СО РАН), участниками - лидеры НКО, журналисты, представители мэрии и депутаты городского Совета Новосибирска. Программа семинара состояла из мини-лекций, выступлений, «круглого стола» «Общественное участие в бюджетном процессе и перспективы программы в Новосибирске». Но самой динамичной частью семинара были, безусловно, две деловые игры - «Разработка и принятие концепции Положения о муниципальном гранте» и «Бюджетный процесс г. Н-ска». Репортаж с последней игры мы и предлагаем вниманию читателей.
ЧП: Общественные слушания
Доигрались!
В Н-ске депутаты в первом чтении приняли бюджет, в котором увеличили долю Фонда развития и уменьшили расходы на содержание аппарата мэрии
В городе Н-ске случилось чрезвычайное событие - Общественные слушания по проекту городского бюджета на очередной год. И, конечно, оно застало врасплох всех: администрацию, депутатов и даже саму общественность.
Справка
Экономическая и социальная ситуации в Н-ске типичны для российских городов. Оборонный комплекс является стержнем наукоемкой промышленности, его предприятия занимают до 60% объема промышленного производства. Социальная структура Н-ска сформирована вокруг оборонных заводов и находилась на их балансе. Эти факторы предопределяли зависимость всей экономики города от состояния дел в этой сфере производства.
Самый большой удельный вес в общих расходах городского бюджета занимают расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, и их доля продолжает медленно расти с 30,7% (1996) до 36,5 % в бюджете-2000. В этих расходах наибольший удельный вес занимают возмещение по теплу и содержание муниципального жилья. На величину и динамику этих расходов оказывает влияние то, что эти расходы погашаются преимущественно зачетами.
Эксперты мэрии рекомендуют увеличение доли бюджета развития в перспективе до 25% бюджета текущих расходов. Общественность же, констатируя ежегодное снижение доли расходов на социальную политику, называет проект бюджета «антисоциальным» и требует увеличения именно этой статьи, уменьшая расходы и на капиталовложения, и на выплату долга. И вот что из этого получилось...
Мэрия
Президиум администрации Н-ска готовился к Общественным слушаниям по проекту бюджета очень серьезно, решив привлечь общественность на свою сторону. Мэрия заинтересована в том, чтобы проект бюджета был принят в первом чтении.
И мэр решил пообщаться с лидерами некоммерческих организаций до заседания Общественной палаты, чтобы к началу заседаний иметь в лице общественности не оппонента, а скорее партнера. Делегация общественников была приглашена на встречу с мэром, в результате мэрия получила петицию с запросами и предложениями по изменению проекта бюджета. Мэр сделал для себя важный вывод о том, что общественность больше интересует расходная часть бюджета и никто не думает о том, как пополнить доходную. Затем мэр посетил заседание оргкомитета Общественной палаты с целью более полного знакомства с лидерами. Там мэр и заметил невостребованность такого профессионала, как бывший работник финансового управления (ныне безработный), которого сразу же пригласил на работу в мэрию, где именно этот специалист занялся разработкой новых программ по пополнению доходной части бюджета.
Совет
Городской Совет также стремился привлечь общественность на свою сторону - для лоббирования нескольких конкретных программ. Председатель Совета выдвинул цель: прописать отдельной строкой в бюджете города финансирование благоустройства обнищавшего военного поселка, и начал вести переговоры с каждым членом Совета, предлагая присоединиться к лоббированию этой программы. Взамен каждому члену горсовета председатель предлагал посодействовать в отстаивании его интересов. Все члены Совета, кроме одного, согласились, назначив свою цену за поддержку.
Общественная палата
выбрала председателем бывшего депутата горсовета, который сразу же преобразился в новой роли: начал выкрикивать популистские лозунги и призывать сорвать сессию горсовета, если на ней не будут приняты предложения Палаты. Каждый из членов палаты выражал интересы своей организации, все вместе увидели антисоциальную направленность проекта бюджета, отметив сокращение в планируемом году удельного веса расходов на социальную политику, на ЖКХ, на транспорт, дорожное хозяйство, связь. Члены Общественной палаты начали поиск союзников среди депутатов. Особенно охотно на контакты пошел председатель горсовета, сразу обозначивший свою позицию. Общественность заручилась его поддержкой, пообещав, в свою очередь, присоединиться к лоббированию вопроса о финансировании военного поселка.
Общественные слушания
Задача лидеров Общественной палаты определялась так: добиться на грядущей сессии горсовета увеличения социальных расходов и уменьшить расходы на выплату долга и Фонд развития. Общественность выступила с пакетом предложений по изменению расходной части бюджета. Мэрия выслушала уже знакомые ей тезисы и легко согласилась сократить расходы на местное самоуправление. Финансирование военного поселка решили осуществлять путем разработки специальной программы.
Сессия
В итоге бурных прений Совет, неожиданно для большинства депутатов, утвердил в первом чтении бюджет с увеличенной, по сравнению с планируемой, расходной статьей «Фонд развития». Не была сокращена и статья расходов на обслуживание долга. За счет уменьшения расходов на местное самоуправление была увеличена статья «Социальная политика», чего, собственно, и добивалась общественность (хотя и в больших объемах). Несмотря на то, что представители Общественной палаты, возглавляемые и воодушевляемые своим председателем, покинули в знак протеста заседание Совета, бюджет в первом чтении был принят.
Эпилог
А теперь скажем правду. Это была всего лишь деловая игра в рамках семинара «Участие общественности в бюджетном процессе». (Общественниками в этой игре были депутаты, чиновники и журналисты; депутатами и чиновниками - лидеры некоммерческих организаций). И, как отметили участники, это была игра, очень похожая на действительность, но только такую, в которой возмущения общественности воспринимаются не как стихийное бедствие, а как предложения к партнерству.
Что делать?
По итогам семинара участники наметили следующую программу действий:
провести «круглый стол» по формам общественного участия в бюджетном процессе;
разработать дополнения и поправки к нормативно-правовой базе в области социально-экономического и бюджетного планирования в городе, направленные на расширение участия населения в выборе приоритетов развития города;
провести Общественные слушания на тему «Доступ граждан к муниципальной информации».
Точки зрения, отраженные в данном проекте, могут не совпадать с точкой зрения
Агентства по международному развитию или Фонда «Евразия».
Мнения участников
Чиновники и депутаты больше любят личные обращения
Игорь Огородников, директор ЗАО «Экодом»:
- У нас есть долгосрочная программа переориентации существующих домостроительных технологий на экологически дружественные. Без формирования стимулирующей государственной политики успешно реализовать эту программу сложно. По существу это означает, что нам необходимо включить программу экологического домостроения в бюджет, и мы надеемся, что, в конце концов, там появится отдельная строка для развития массового строительства экологичного жилья.
В этом наши интересы влияния на бюджетный процесс. Если, на примере нашего опыта, оценивать эффективность использования разных форм взаимодействия с властью, то я оцениваю эффективность общественных слушаний ниже, чем прямого лоббирования подобных программ путем переговорного процесса. Мы наладили прямые контакты с теми, кто занимает интересующие нас посты, объясняли, доказывали. В итоге мы подготавливали проекты программ как «внештатный аппарат администрации», а потом, совместно с администрациями (так было в Госстрое и Новосибирском районе) и депутатами приводили их к необходимой форме. Еще раз подчеркну, что в период подготовки наиболее эффективны прямые переговоры с ответственными людьми.
Наталья Рогозина, президент Межрегиональной общественной организации «Центр общественного здоровья»:
- Три года назад, при решении вопроса о создании Дома мамы с ребенком, наша организация стала бить тревогу по поводу растущего сиротства. Число детских домов в стране росло. Альтернативу детскому дому мы увидели в создании Дома мамы с ребенком, что, в конечном счете, обойдется государству дешевле и даст несравненно более полезный социальный результат.
Мы пришли в мэрию и предложили встроить наш проект в «детскую» городскую программу. Там проверили наши расчеты и согласились с ними. Но нам не хватало знаний для структурирования идей до уровня бюджетного проекта, и чиновники сами разрабатывали все документы. Получилось, что мы отдали идею государственному аппарату, и они ее реализовали с нашей помощью.
